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English to French: Food management General field: Other Detailed field: Agriculture
Source text - English Meeting the food demand of a global population expected to reach 9.1 billion in 2050 and over 10 billion by the end of the century will require major changes in agricultural production systems.
Improving cropland management is key to increasing crop productivity without further degrading soil and water resources. At the same time, sustainable agriculture has the potential to deliver cobenefits in the form of reduced GHG emissions and increased carbon sequestration, therefore contributing to climate change mitigation. This paper synthesizes the results of a literature review reporting the evidence base of different sustainable land management practices aimed at increasing and stabilizing crop productivity in developing countries. It is shown that soil and climate characteristics are key to interpreting the impact on crop yields and mitigation of different agricultural practices and that technology options most promising for enhancing food security at smallholder level are also effective for increasing system resilience in dry areas and mitigating climate change in humid areas.
INTRODUCTION
Agriculture is the most important economic sector of many developing countries. Agricultural production systems are expected to produce food for a global population that will amount to 9.1 billion people in 2050 and over 10 billion by the end of the century (UNFPA 2011). To secure and maintain food security, agricultural systems need to be transformed to increase the productive capacity and stability of smallholder agricultural production. However, there is a question of which technologies and practices are most appropriate to reach this objective, and considerable discussion about the inadequacy of the dominant model used for intensification so far—relying on increased use of capital inputs such a fertilizer and pesticides. Generation of unacceptable levels of environmental damage and problems of economic feasibility are cited as key problems with this model. Greater attention is thus being given to alternative means of intensification, particularly the adoption of sustainable land management (SLM) technologies.
1 Key benefits of these technologies are increasing food production without further depleting soil and water resources (World Bank 2006), restoring soil fertility, increasing the resilience of farming systems to climatic risk, and improving their capacity to sequester carbon and mitigate climate change. SLM technologies can generate both private and public benefits and thus constitute a potentially important means of generating “win-win” solutions to addressing poverty and food insecurity as well as environmental issues. In terms of private benefits to farmers, by increasing and conserving natural capital – including soil organic matter, various forms of biodiversity, water resources – SLM can generate productivity increases, cost decreases and higher stability of production (Pretty 2008; 2011). SLM practices contribute to improving soil fertility and structure, adding high amounts of biomass to the soil, causing minimal soil disturbance, conserving soil and water, enhancing activity and diversity of soil fauna, and strengthening mechanisms of elemental cycling (Woodfine 2008). This in turn translates into better plant nutrient content, increased water retention capacity and better soil structure, potentially leading to higher yields and greater resilience, thus contributing to enhancing food security and rural livelihoods .
At the same time, widespread adoption of SLM has the potential to generate significant public environmental goods in the form of improved watershed functioning, biodiversity conservation and CC mitigation. The technical potential for mitigation from agriculture by 2030 is estimated to be between 4,500 MtCO2e/year (Caldeira et al. 2004) and 6,000 MtCO2e/year (Smith et al. 2008), which can be reached by reducing GHG emissions – of which agriculture is an important source representing 14% of the global total – and increasing soil carbon sequestration – which constitutes 89% of agriculture technical mitigation potential (IPCC 2007).
2 Many SLM technologies can increase the levels of soil organic matter, of which carbon is the main component, therefore delivering significant CC mitigation co-benefits in the form of reduced GHG emissions and increased carbon (C) sequestration.
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1 According to the UN Earth Summit of 1992, SLM is “the use of land resources, including soils, water, animals and plants, for the production of goods to meet changing human needs, while simultaneously ensuring the long-term productive potential of these resources and the maintenance of their environmental functions”. SLM comprises four main categories of land management technologies: improved cropland management, improved pasture and grazing management, restoration of degraded land, and management of organic soils.
2 To a lesser extent, improvements in rice management and livestock can reduce CH4 emissions, providing an additional 9% of mitigation potential. Adopting measures in crop management could reduce N2O emissions from soils, representing the remaining 2% of agriculture’s mitigation potential.
3 The SOC content is likely to reach its maximum 5 to 20 years after adoption of SLM practices and remain similar, under continuous use of SLM practices and similar environmental conditions. The actual rate of SOC sequestration in an agricultural system depends on soil texture, profile characteristics and climate, ranging from 0 to 0.15 t C/ha/year in dry and warm regions and 0.10 to 1 t C/ha/year in humid and cool climates.
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agriculture, which on its own represents almost as much GHG emissions as those directly generated from agricultural activities.
Despite the capacity to generate both public and private benefits, the adoption of SLM practices has been relatively low globally (FAO 2010a). Thus, there is considerable interest in understanding better the benefits, costs and barriers to adoption of these practices. The goal of this present work is to synthesize the evidence base on the yield impacts (e.g. private benefits) of a range of improved cropland management options, known to have high potential for sequestering soil carbon and thus contributing to CC mitigation (e.g. public benefits). By assessing the impact of adopting such practices on the level of food production, this paper also highlights the state of knowledge on where synergies between food security and CC mitigation in croplands are most likely to be found.
To fully realize these synergies, we also need a better understanding of the costs and barriers faced by households when deciding to adopt SLM practices. In a separate companion piece, we consider in more detail household-level studies of adoption of SLM practices, focusing on the costs and barriers to adoption by farmers and the institutional changes and policy frameworks needed to reduce transactions costs and barriers to adoption .
The main benefit of implementing improved cropland management practices is expected to be higher and more stable yields, increased system resilience and, therefore, enhanced livelihoods and food security, and reduced production risk.
Agriculture Risk
Farmers face multiple, often simultaneous, sources of risk such as weather, market prices and disease, and so a farmer's business strategy must include some form of risk management.
OECD work on risk management in agriculture advises governments on policies that empower farmers to manage their own business risks.
OECD analysis identifies three layers of risk faced by farmers:
.Normal risk is frequent but not too damaging and is typically managed at the farm or household level - for example, small variations in price or yield. General tax, health and social systems help to manage such risks.
.Marketable risks, such as hail damage, have intermediate levels of frequency and magnitude of losses.
.Catastrophic risks are infrequent, but cause great damage for many farmers - flooding, drought or disease outbreaks, for instance. The significant uncertainties associated with these events and the possibility of substantial losses makes it difficult to find market solutions, and there is a good chance of market failure.
A holistic approach
The standard approach to risk management in agriculture is linear. The risk is assessed by the farmer, who then determines a strategy to manage it. Policymakers would then look at this particular risk and this strategy rather than the broader picture. For example, a risk such as price volatility would cause difficulties for the farmer, and with no futures market available for all commodities the government may decide to intervene in prices.
However, agricultural risks are not independent but linked to one another and are part of a system that includes all available instruments, strategies and policies designed to manage risk. Using our example of price volatility, a price hike may have been caused by drought and a price fall by overproduction - themselves both risks that a farmer must manage. To manage in the event of price volatility, a farmer can use a variety of strategies, such as off-farm work, savings or diversification. And government policies could include price intervention but also direct payments to farmers.
OECD analysis calls for a holistic approach to risk management that focuses on the interactions between different types of risks, the strategies undertaken by farmers, and the whole set of government policies that impact on risk management.
The variability of weather conditions generates variability in production and yields. Some of these risks, such as catastrophic events that are systemic, rare and highly damaging, are likely to deserve some government action (OECD, 2011). Disaster assistance is sometimes provided through ex post payments to farmers. Other risks can be managed on the farm or through market instruments such as insurance. However, insurance programmes with subsidies are also used by some governments as disaster assistance devices. Decisions by farmers, policy makers and insurance companies will be affected by climate change and the expectations on future climatic conditions and the associated level of uncertainty of future weather patterns.
Climate change affects the mean and variability of weather conditions, and the variance and covariance of weather events, including an estimated increase in the frequency and scope of extreme events. These trends imply changes in yields, their average and the distribution of their more extreme values, and they affect the appropriateness of different risk management tools. The implications will differ by location and crop. Farms (e.g. crop farms) need to respond to these developments and to adapt their farming practices, changing crops and varieties planted, and adjusting their risk management strategies. One of the major policy issues is the extent to which the use of different policy instruments may hinder or enhance adaptation to climate change. On the one hand, it has been argued that the availability of insurance potentially enhances resilience and competitiveness. The use of insurance in this case can be seen as an adaptation response to climate change. On the other hand, if subsidised insurance or ex post payments protect from climate shocks, farmers could be less inclined to change their production techniques and portfolio of activities.
Most climate change projections are 30 to 50 years into the future, and even up to 2100. Although it may seem irrelevant to analyse the policy options that governments may have to implement so far into the future, such an exercise is useful for two reasons.
First, the development of efficient insurance systems requires long-term learning and database building for periods of up to twenty years (OECD, 2011). Second, the marginal climate change scenario provides information on a long-term trend, the timeframe of which is very uncertain. If sophisticated insurance systems are to be developed, the need for long periods to mature these systems and the uncertainty about the time in which climate change impacts will occur should be taken into account.
This paper investigates the effectiveness of different types of insurance and ex post payments to achieve agricultural risk management objectives under climate change. The main tool is a stochastic farm level model. The model is calibrated with crop farm panel data from three small samples from Australia, the Canadian province of Saskatchewan, and Spain. While these samples are not designed to be representative of the whole country or province, they are used to analyze several policy issues: the increase in demand for insurance due to climate change, responses by farmers in terms of adaptation, and the implications in terms of the cost-effectiveness of policies. Livestock farms are not analyzed even if they are likely to be significantly affected by climate change.
The five different dimensions that add complexity to the analysis.
First, there are significant uncertainties about the impacts of climate change on yields and production risk. There is little information available and different studies often estimate quite different numbers. This uncertainty is reflected through three different climate scenarios. If production risk is not affected by climate change then current risk environment will prevail (baseline scenario). According to some empirical studies, however, changes in climate patterns could affect production risk and the most reliable numbers gathered by the Inter-Governmental Panel on Climate Change (IPCC) are used to define a “marginal” scenario. Finally, the climate change literature has identified a likely higher frequency of extreme events that is reflected in an extreme events scenario.
The uncertainty on the exact nature and probability of these scenarios is likely to remain as a structural feature of the decision environment in the next years and decades.
Second, there are uncertainties about how farmers will change their behaviour as a consequence of climate change. It is possible that farmers remain unaware of the production implications of climate change and, therefore, will not adjust their perceptions of production risk nor their response. This means that a farmer’s expectations are not aligned with scientific knowledge. It is also possible that farmers learn about the new risk environment and decide to make major changes that include investments in new varieties or production practices (structural adaptation).
Alternatively, farmers may decide to take only marginal adaptation decisions such as minor changes in the timing of planting and cropping, or on the composition of their basket of productions (adaptation by diversification).
Third, production risk has a strong farm-specific or idiosyncratic component, implying that different types of farms have different risk profiles. Both the variability of yields and its correlation with other farms, commodities and indexes is specific to each location and farm. Farmers with similar risk characteristics can be grouped together to analyse a differentiated impact for different farms.
Fourth, the objectives of government policies can also be diverse. Some governments may focus mainly on providing relief after the occurrence of extreme low income circumstances affecting farms, while others may focus on the overall reduction of risk or variability of farm income. Two different indicators can be used for these different
objectives.
Fifth, the range of different policy instruments can be very large. In this paper, we have reduced the set of instruments to four: three types of subsidised insurance policies (individual yield, area yield and weather index) and ex post payments that are triggered when a shock is widespread.
Effects of climate change and its impacts on risk management policy options
Several implications of climate change such as rainfall patterns and changes in CO2fertilisation have an influence on agricultural production and risk. Chapter 1 identifies these effects and, based on the available empirical literature, attempts to quantify them into a single “highly likely” climate change scenario labelled as “marginal”. The interaction between risk management policies and adaptation strategies on farm are discussed and analysed. The microeconomic model described in Annex 1 with a representation of four risk management policy instruments (ex post payments and three types of supported insurance schemes based on individual yield, area yield and weather index) is used to compare between this “marginal” scenario and a baseline scenario without climate change. The model is applied to three samples of farms from Australia, Saskatchewan (Canada) and Spain, measuring the cost-effectiveness of policies under the two scenarios.
1. Effects of climate change on agricultural risk and yield distributions
There are two main ways in which greenhouse gas emissions may be relevant for agriculture. First, increased atmospheric CO2 concentrations can have a direct effect on the growth rate of crop plants and weeds. Secondly, CO2-induced changes of climate may alter levels and variability of temperature, rainfall and sunlight that can influence plant productivity. There is extensive literature dating from the 1970s on the potential impacts of climate change on plant physiology, and this continues to be an active field for research today. The research highlights the complexity of the topic given the many uncertainties concerning how climate change will affect variables relevant for crop production. Most studies concentrate on the implications of climate change for the mean levels of climatic variables, and their impact on the mean levels of production and yields.
It is hard to extrapolate these results to scenarios that focus on variability, which is the main interest for risk management.
Effects of CO2 fertilisation
If increases in atmospheric CO2 were occurring without the possibility of associated changes in climate then, overall, the consequences for agriculture would probably be beneficial. Evidence of this is that increases in CO2 concentration would increase the rate of plant growth. A doubling of CO2 may increase the photosynthetic rate by 30 to 100%, depending on other environmental conditions such as temperature and available moisture (Pearch and Bjorkman, 1983). A doubling of ambient CO2 concentration causes about a 40% decrease in stomatal aperture in plants (Morison, 1987) which may reduce transpiration by 23 to 46% (Cure and Acock, 1986). There are, however, important differences between the photosynthetic mechanisms of different crop plants and hence in their response to increasing levels of CO2.
Effects of increased temperatures
Temperature often determines the potential length of the growing seasons for different crops, and generally has a strong effect on the timing of the development processes and on the efficiency with which solar radiation is used to make plant biomass (Monteith, 1981). Development does not begin until temperature exceeds a threshold; the rate of development increases broadly linearly with temperature to an optimum, above which it decreases broadly linearly (Squire and Unsworth, 1988).
In addition to growing season length in days several formulas have been developed to provide more precise information to account for the effect of temperature in crop development, such as Growing Degree Day (GDD) and Crop Heat Units (CHU).For example, Bryant et al. (2008) report the change of Corn Heat Units under climate change scenarios in their analysis on the economic impacts of climate change on cash crop farms in Québec.
Whether crops respond to higher temperatures with an increase or decrease in yield depends on whether their yield is strongly limited by insufficient warmth. In cold regions very near the present-day limit for arable agriculture, any temperature increase, even as much as the 7 to 9°C indicated for high latitudes under a doubling of CO2, can be expected to enhance yields of cereal crops. For example, near the current northern limit of spring-wheat production in the European region of Russia, yields increase by about 3%/°C, assuming there is no concurrent change in rainfall.
In Finland, the marketable yield of barley increases by 3 to 5%°/C (Kettunen et al., 1988). Away from current temperature-constrained regions of farming and in the core areas of present-day cereal production, such as in the North American corn belt, the European lowlands and Ukraine, increases in temperature would probably lead to decreased cereal yields due to a shortened period of crop development (Adams, R.M. et al., 1990).
Effects of changes in rainfall
In most tropical and equatorial regions of the world, and even in the high midlatitudes, the yield of agricultural crops is often limited more by the amount of water availability than by the air temperature. Reliability of rainfall, particularly at critical phases of crop development, can explain much of the variation in agricultural potential in tropical regions. Thus, many schemes used to map zones of agricultural potential worldwide have adopted some form of ratio of rainfall to potential evaporation to delimit moisture-availability zones, which are then overlaid on temperature and soil maps to indicate agro-ecological zones. A strong positive relationship between rainfall and crop yield is generally found in the major mid-latitude cereal-exporting regions of the world, such as the US Great Plains and Ukraine.
There are relatively few studies on the combined effects of possible changes in temperature and rainfall on crop yields, and those that exist are based on a variety of different methods. An earlier review of results from ten studies in North America and Europe (Warrick et al, 1986) noted that warming is generally detrimental to yields of wheat and maize in these mid-latitude core cropping regions. With no change in precipitation (or radiation), slight warming ( 1°C) might reduce average yields by about 5 4%; and a 2°C warming might reduce average yields by about 10 7%. In addition, reduced precipitation could also decrease yields of wheat and maize in these breadbasket regions. A combination of increased temperatures ( 2°C) and reduced precipitation could lower average yields by over a fifth.
Effects on pest and diseases.
Studies suggest that temperature increases may extend the geographic range of some insect pests currently limited by temperature. A major threat is the establishment of “new” or migrant pests as climatic conditions become more favourable to them. In cool temperate regions, where insect pests and diseases are not serious at present, damage is likely to increase under warmer conditions. Most agricultural diseases have greater potential to reach severe levels under warmer conditions. Fungal and bacterial pathogens are also likely to become more severe in areas where precipitation increases (Beresford and Fullerton, 1989).
Effects from climatic extremes
Important effects stemming from climate changes include those in variability and in the frequency of extreme weather events. The balance between profit and loss in commercial farming often depends on the relative frequency of favourable and adverse weather; for example, on the Canadian prairies a major constraint on profitable wheat production is related to the probability of the first autumn frost occurring before the crop matures (Robertson, 1973). The information about the variability of temperature and rainfall under climate change scenarios is very scarce.
Much of the impact on agriculture from climatic change can be expected from the effects of extreme events. Consider the significantly increased costs resulting from the increased frequency of extremely hot days that cause heat stress in crops. In central United States, the number of days with temperatures above 35°C, particularly at the time of grain filling, has a significant negative effect on maize and wheat yields (Thompson, 1975; McQuigg, 1981; Ramirez and Bauer, 1973). The incidence of these very hot days is likely to increase substantially, with a quite small increase in mean temperature. The increase in risk of heat stress on crops and livestock due to global warming could be especially important in tropical and subtropical regions where temperate cereals are currently grown near the limit of their heat tolerance.
Changes in rainfall could have a similarly magnified impact. For example, if mean rainfall in the Corn Belt in March (which is about 100 mm) decreased by 10% (an amount projected by some General Circulation Models under a 2 CO2 climate), this would raise the probability of less than 25 mm being received by 46%. For cattle, crops and trees, a 1% reduction in rainfall could mean that drought-related yield losses increase by as much as a half (Waggoner, 1983). To our knowledge, there is no information about the quantitative impacts of the higher frequency of extreme events on the variability of production.
Impacts of climate change on risk management instruments in Australia
This section focuses on the analysis of risk management decisions at farm level in Australia. A simplified version of the model developed in OECD (2011) is used. It does not include a full representation of the Australian Drought Policy. It excludes interest rate subsidies and focuses on three potential types of insurance and an ex post disaster payment that is not fully comparable with the Exceptional Circumstances Relief Payments (ECRP).
Brief technical description of Australian model and data
The model is based on micro data from 78 broad-acre farms in Australia that produce wheat, barley, and canola and with revenues derived from other activities (livestock). The data covers the period 2003-08. To examine the impact of different risk management instruments, a typology of farms was developed according to their risk characteristics.
Three clusters or farm types were identified in the sample using the cluster analysis method described in Kimura and LeThi (2011).
. Low risk farms have high level yield and low variation of yield and income. They also tend to have low correlation with systemic yield risk. They represent 14% of farms in the sample.
. Medium risk farms have average level of yield and variation of yield and income. They tend to have high correlation with systemic yield risk. This group represents 53% of farms in the sample.
. High risk farms have low level and high variation of yield and income. They tend to have medium correlation with systemic yield risk. They represent 32% of farms in the sample.
GOVERNMENTS Role In Agricultural Risk
Recent years have been tumultuous in the agricultural sector. Price volatility has increased, with sharp swings in product and input prices. Markets have been affected by macro-economic disturbances, disease outbreaks and adverse weather events such as floods and droughts. The latter may become more frequent through climate change. With agricultural policies that are more decoupled from production and prices, farmers are now more exposed to market forces than in the past.
Risk management in agriculture is now an essential tool for farmers to anticipate, avoid and react to shocks. An efficient risk management system for agriculture will preserve the standard of living of those who depend on farming, strengthen the viability of farm businesses, and provide an environment which supports investment in the farming sector.
Recommendations
• Government policies should take a holistic approach to risk management, assessing all risks and their relationship to each other, and avoiding focussing on a single source of risk such as prices. Governments can help farmers to assess and manage their own risk by providing information and training.
• Agricultural risk management policies should focus on catastrophic risks that are rare but cause significant damage to many farmers at the same time. Contingency plans should define in advance the procedures, responsibilities and limits of the policy response.
• Subsidized insurance is one way of providing disaster assistance but it tends to crowd out the development of private insurance markets and has not been successful in preventing additionalad hoc assistance being granted after the event.
• Facilitating good “start up” conditions – information, regulation and training – should be the primary role for the government in the development of market-based risk management tools such as futures, insurance and marketing contracts.
• Government policies should not provide support to deal with normal risk. Managing normal risk should be the preserve of farmers themselves. Minimum intervention prices or payments that are triggered when prices or returns are low may even be counter-productive as they tend to induce more risky farming practices.
Layers of risk
There are different layers of risks in agriculture which require different responses:
• Normal variations in production, prices and weather do not require any specific policy response. They can be directly managed by farmers as part of normal business strategy.
• At the other extreme, infrequent but catastrophic events that affect many or all farmers over a wide area will usually be beyond farmers’ or markets’ capacity to cope. A severe and widespread drought is one example. The outbreak and spread of a highly contagious and damaging disease is another. Governments may need to step in.
• In between the normal and the catastrophic risk layers lies a marketable risk layer that can be handled through market tools, such as insurance and futures markets or through cooperative arrangements among farmers. Examples of such marketable risks include hail damage and some variations in market prices.
Policies that induce more risky farming practices
Minimum intervention prices for cereals in the European Union induce farmers (in the United Kingdom and Spain) to concentrate on crops with high returns, thereby reducing diversification. These policies are only effective in reducing the variability of returns when the intervention price is low enough; beyond that level there may be no reduction in income variability. The same crowding-out effect is found for insurance subsidies provided in Spain and Canada: production tends to concentrate on insurable commodities.
Income payments that are linked to the evolution of prices or returns also induce more risky farming behaviour. For instance, Canada’s AgriStability is found to reduce the demand for insurance and increase specialization. Highly decoupled payments, such as the Single Farm Payment in the European Union, are found to have a very small crowding-out effect. Similar results are found for Canada’s AgriInvest programme. These policies do not affect income variability very much but they do provide a stable stream of income that facilitates saving and borrowing as needed.
Stabilising prices?
Governments have often assumed that the answer to farming risk lies in stabilising prices. In fact, by doing this they may actually increase the variability of income and have the opposite effect. For farmers in many OECD countries years of low prices are also years of better yields. Statistical analysis shows that this correlation matters because it reduces income variability. Price stabilization undermines this natural risk reduction link. Price policies may actually induce more risky behaviour on the part of farmers because the guaranteed price lets them specialize in products or methods that are not well adapted to their particular circumstances. The higher the intervention price, the larger the probability of the net effect being an increase in income variability for some farmers.
Price interventions will isolate farmers from underlying market fundamentals such as high prices that signal a negative supply shock or low prices that signal over-supply. Governments end up carrying the entire burden of risk management at high cost to consumers and taxpayers because their actions have crowded out the efforts of farmers themselves and the private sector.
What role for farmers, the private sector and governments?
Because of the specificities of risk exposure, institutions and history, there is no optimal set of risk management policies to fit all countries or farmers. Each has to develop a strategy that reflects their own situation, capacities and institutions. Nevertheless, some principles can guide the development of those strategies.
Normal risk
Within the normal risk layer, farmers are responsible for managing their own business risk. The set of risk management strategies is decided at the farm or household level, particularly for frequent “normal” small risks in production, prices and weather. This is because farmers know best about their individual risk environment and how much risk they are willing to carry.
Diversification is a key element in risk management in all sectors, including agriculture. It is not an old fashioned or outdated risk management strategy. Diversifying on and off farm is likely to be an efficient risk management strategy, particularly if farmers are well informed about all their possible choices. Of course, farmers need to trade-off the gains in terms of reduced variability of returns with losses from reduced scale economies. The best combination of tools will be specific to each farm.
Governments may need to play a role within the normal risk layer by encouraging farmers to develop their own risk management strategies. Training programs on how to use risk management techniques including good farming practices, the role of diversification and the use of futures and insurance can improve farmers’ ability to assess and manage their risk using a variety of market and onfarm tools.
Income tax and social security provisions can be adjusted to the needs of farmers. For example, paying taxes on average taxable income across a few years can help farmers to cope with incomes that are quite variable from year to year. Tax incentives for saving may also encourage farmers to smooth income flows from year to year.
Marketable risk
Some types or levels of risk can be dealt with using market instruments. Some large, export-oriented farmers, cooperatives and downstream industries make direct use of futures contracts in order to hedge their price risk. Many more farmers benefit indirectly from the price discovery mechanisms that these markets offer.
Production and marketing contracts between farmers and the downstream industry or cooperatives is another important and increasingly sophisticated risk management tool. There is a role for government in making sure that the legal system properly underpins the development of these contracts, allowing enough flexibility and security of transactions. Governments can also help in training farmers and their organisations so that they are better able to use these instruments themselves.
Catastrophic risk
Governments have an important role to play in managing catastrophic risks. These are defined as large but rare events that cause very significant damage over a wide area and to many producers, to the extent that neither individual producers nor available market instruments are able to cope.
When a disastrous event such as extreme weather or a disease outbreak occurs, the government will come under social, media and political pressure to take action. A set of procedures and a clear delineation of responsibilities between government and producers, defined as part of a contingency plan, are needed to manage such pressures and for the good governance of disasters. They should include explicit triggering criteria and a definition of the types and levels of assistance. Getting the balance right between rules decided in advance and discretionary decisions made after the event is important. Otherwise, hasty recourse to ad hoc decisions will undermine the contingency plans.
Governments also need to avoid creating moral hazard, for example that farmers fail to take certain precautions because experience has taught them that whatever happens the government will step in. Pre-determined frameworks and plans exist in different forms for outbreaks of plant and animal diseases in all OECD countries and could also be developed for natural disasters.
That said, the definition of the boundaries between risks is a major governance challenge. The boundaries between the three risk layers depend on the specific risk profile and the institutional and policy framework that prevails in individual countries and regions. OECD studies of Australia, Canada, the Netherlands, New Zealand and Spain found that boundaries are seldom well-defined in government rules, and policies often encroach on the normal and marketable risk layers.
In general, policy reforms on risk management should focus on making the available systems more efficient rather than creating new institutions. They should build on existing information and institutional arrangements, and enforcing access to information. The risk management system has to be understood as a long term investment in a clear arrangement that defines the responsibilities of farmers, government and markets, and allows the evolution and development of appropriate solutions in different risk layers.
Information is the key to successful risk management
One of the biggest problems in designing risk management instruments, whether by the private sector or the government, is what economists call information asymmetry. Put simply, farmers have good information about the circumstances of their business and are very well placed to assess risk – but the private sector and governments do not have access to the same level of information. There are incentives for farmers to disclose this information in ways favourable for their tax bill, payments or insurance indemnities. This makes it difficult for a private or government-assisted scheme to make the initial calculation about the type and frequency of risk that can be insured.
If government interventions in response to a catastrophe are based on pre-defined criteria, information is crucial for triggering and determining the scale of the assistance. Here too there can be serious information problems that get in the way of a strict application of pre-determined protocols.
Governments can have difficulty identifying the scale of the event and the resulting damage, while there is strong public pressure to intervene rapidly. Pre-determined protocols have to recognize this difficulty and ensure that decisions are based on available relevant information. Some governments try tomanage catastrophic risk with insurance because insurance companies have the means and knowledge to evaluate damage rapidly. Support to insurance is also one of the two risk management measures included as exempted measures in the green box of the WTO Agreement on Agriculture: “payments or support to crop insurance for natural disasters”, and “income safety net” stabilization payments.
Drawbacks of subsidized insurance
Public support for crop insurance to assist farmers after a disaster has the advantage of a formal contract with the financial participation of farmers, expert evaluation of damage, and relatively quick payment of indemnities. However, experiences in several countries, such as Canada, the Netherlands, Spain and the United States, shows that supported insurance does not fully replace ad hoc assistance and that difficulties persist in delineating the boundary of catastrophic risks eligible for subsidies.
Experiences in Canada and Spain also show that subsidized insurance programs have not, as sometimes intended, led to the development of a private market for crop insurance. Governments should facilitate the creation and sharing of information and databases that improve the assessment of risk by farmers and insurers, to help overcome this obstacle to the setting up of viable, insurance mechanisms. This could enhance competitiveness in the insurance industry and open up possibilities for public-private partnerships and the development of innovative insurance policies such as weather index insurance. These partnerships should focus on information while insurance subsidies shift away from noncatastrophic risks that could be covered by unsubsidized market-based tools or by farmers’ business strategies. If the insurance system is not able to differentiate appropriately between disaster assistance on the one hand and market enhancement on the other, insurance can become just another mechanism of farm support and a source of rent to the insurance industry, rather than a risk management tool.
Looking ahead
Risk management is and will be a key driver of policy in agriculture. Climate change is likely to increase the probability of extreme events. Catastrophic risks affecting agriculture will continue to require government action to ensure quick recovery. This is particularly the case for risks and risk management strategies involving externalities like pest and disease risks. The challenge ahead is separating this legitimate policy objective of assistance to disasters from the management of “normal risks” and the provision of general income support to agriculture.
Applying this framework to emerging economies and developing countries, expected to be most affected by climate change, will require significant adjustments. These countries have specificities in their risk and institutional profiles. Moreover, governments are likely to have different priorities such as food security objectives rather than income stabilization.
The OECD is already undertaking work on these areas: animal disease risk, risk management by farmers under climate change, and managing risk in emerging and developing economies with a focus on food insecurity.
Translation - French Faire face à la demande en nourriture d’une population mondiale qui, s’attend-on, atteindra les 9,1 milliards en 2050 et dépassera les 10 milliards à la fin du siècle, nécessitera des changements majeurs dans la filière de production agricole.
L’amélioration de la gestion des terres cultivables et la clé pour augmenter la productivité des récoltes sans dégrader plus encore les sols et les ressources en eau. En même temps, l’agriculture durable a la capacité de fournir d’autres avantages comme la réduction d’émissions de gaz à effet de serre (GES) et l’augmentation du blocage du carbone contribuant ainsi à l’atténuation des changements climatiques. Ce document fait la synthèse des résultats d’une revue de la littérature rapportant le fondement de différentes méthodes de gestion durable des terres qui visent à améliorer et à stabiliser la productivité des récoltes dans les pays en voie de développement. Elle montre d’une part que les caractéristiques du sol et du climat sont des clés pour interpréter l’impact sur la production des récoltes et la modération de différentes méthodes agricoles. D’autre part, elle apprend que les options technologiques les plus prometteuses afin d’améliorer la sécurité alimentaire au niveau des petits producteurs sont également efficaces pour augmenter la résilience des systèmes locaux dans les régions arides et modérer les changements climatiques dans les régions humides.
INTRODUCTION
L’agriculture est le secteur économique le plus important dans de nombreux pays en voie de développement. On s’attend à ce que les systèmes de production agricole nourrissent une population mondiale qui s’élèvera à 9,1 milliards d’individus en 2050 et dépassera les 10 milliards à la fin du siècle (FNUAP, 2011). Afin d’assurer et de maintenir la sécurité alimentaire, les systèmes agricoles ont besoin d’être transformés pour augmenter la capacité productive et la stabilité de production des petits producteurs. Cependant, il y a une méthode selon laquelle la technologie et les méthodes sont les plus appropriés pour atteindre cet objectif, et d’importantes discussions au sujet du manque de pertinence du modèle dominant utilisé jusqu’à présent pour la culture intensive, fondé sur l’augmentation de l’utilisation d’apports que sont les engrais et les pesticides. La création de dégâts environnementaux irréparables et les problèmes de faisabilité économique sont cités comme étant les problèmes clés engendrés par ce modèle. On attache ainsi une plus grande attention à des moyens de culture intensive alternatifs, en particulier à l’adoption de technologie de gestion durable des sols.
1) Les avantages clés de cette technologie sont l’augmentation de la production alimentaire sans appauvrir plus encore les sols et les ressources aquifères (Banque Mondiale, 2006), la restauration de la fertilité des terres, l’augmentation de la résilience des systèmes fermiers aux risques climatiques ainsi que l’amélioration de leurs capacités à fixer le carbone et la réduction des changements climatiques. Les technologies de gestion durable des sols (GDS) peuvent générer des bénéfices à la fois publics et privés et constituent ainsi des moyens potentiellement importants de créer des solutions « gagnant-gagnant » afin de faire face à la pauvreté et à l’insécurité alimentaire ainsi qu’aux problèmes environnementaux. La GDS peut générer des augmentations de productivité, une baisse des coûts et une stabilité plus élevée de la production (Pretty, 2008, 2011), en termes de bénéfices privés pour les exploitants agricoles, d’augmentation et de conservation du capital naturel, y compris des matières organiques du sol, des différentes formes de biodiversité, et des ressources aquifères. Les pratiques de la GSD participent à l’amélioration de la fertilité et de la structure des sols en ajoutant de grosses quantité de biomasse aux terres en entraînant une perturbation minimale des sols, en préservant les terres et l’eau, en augmentant l’activité et la diversité de la faune du sol et en renforçant les mécanismes des cycles élémentaires (Woodfine, 2008). Cela se traduit ensuite par un meilleur contenu nutritif des plantes, une augmentation de la capacité de rétention d’eau, une meilleure structure du sol, menant potentiellement à une meilleure production et à une plus grande résilience, participant ainsi à l’amélioration de la sécurité alimentaire et des modes de vie ruraux. En même temps, une adoption générale de la GDS peut potentiellement générer d’importants produits issus de l’environnement pour le public grâce à une amélioration du fonctionnement de la ligne de partage des eaux, de la protection de la biodiversité et de la modération des émissions de CO₂. Le potentiel technique concernant la modération venant de l’agriculture pour 2030 est estimé entre 4 500 Mt de CO₂ par an (Caldeira et al., 2004) et 6 000 Mt de CO₂ par an, ce qui peut être atteint par la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à laquelle l’agriculture contribue fortement avec un pourcentage de 14% du volume total, et en augmentant le blocage du carbone par le sol : ce qui constitue 89% du potentiel de modération des techniques agricoles (GIEC, 2007).
2) De nombreuses technologies de la GDS peuvent augmenter les niveaux de matière organique des sols, dont le carbone est le principal composant, donc une modération significative des changements climatiques (émissions réduites de gaz à effet de serre et fixation accrue du CO₂).
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1) D’après la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement de 1992, la GDS est « l’utilisation des ressources naturelles, y compris des sols, de l’eau, des animaux et des plantes, en vue de produire des biens pour faire face aux besoins humains en évolution, tout en assurant le potentiel de production à long terme de ces ressources et le maintien de leurs fonctions environnementales ». La GDS comprend quatre catégories principales de techniques de gestion de la terre : meilleure gestion des terres arables, meilleure gestion des pâturages et des prés, remise en œuvre des terres dégradées et gestion des sols organiques.
2) Dans une moindre mesure, une meilleure gestion de la production du riz et du bétail peuvent réduire les émissions de CH₄, ajoutant un potentiel de 9% de réduction. Adopter des mesures concernant la gestion des récoltes pourrait diminuer les émissions de N₂O provenant des sols, ce qui représente les 2% du potentiel de modération restant.
3) Le contenu du COS (carbone organique du sol) atteindra probablement son sommet de 5 à 20 ans après l’adoption de la GDS et restera analogue, si l’on continue à utiliser des techniques de la GDS et que les conditions climatiques ne changent pas. Le taux réel de fixation du COS dans un système agraire dépend de la texture du sol, des caractéristiques du terrain et du climat qui varie de 0 à 0,15 tC/hectare/an dans les régions chaudes et sèches à 0,10 à 1 tC/hectare/an dans des climats doux et humides.
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L’agriculture représente presque à elle seule autant d’émission de gaz à effet de serre que celles directement engendrées par les activités agricoles.
Malgré la capacité à générer des bénéfices à la fois publics et privés, l’adoption de la GDS a été relativement lente dans le monde (FAO, 2010). C’est pourquoi l’intérêt de mieux en comprendre les bénéfices, les coûts et les obstacles à l’adoption de ces pratiques est considérable. Le but de ce document est de faire la synthèse des preuves de base sur l’impact des récoltes (p.ex. les bénéfices privés) dans tout un domaine d’options de gestion des terres arables, connues pour avoir un degré élevé de fixation du carbone et contribuant ainsi au ralentissement des changements climatiques (p.ex. les bénéfices publics). En estimant la portée de l’application de telles pratiques concernant la production de nourriture, ce document met aussi en valeur l’état des connaissances sur le lien ou les synergies entre la sécurité alimentaire et le ralentissement des changements climatiques dans les terres arables qui ont le plus de chances d’être trouvés.
Pour bien se rendre compte de ces synergies, nous avons aussi besoin de mieux comprendre quels sont les coûts et les obstacles rencontrés par les ménages lorsqu’ils décident d’adopter les méthodes de la GDS. Dans un document joint ailleurs, nous considérons plus en détail les études de niveau de vie des ménages qui adoptent les méthodes de la GDS, nous concentrant sur les coûts et les obstacles à son adoption par les exploitants agricoles, et les changements institutionnels et les cadres politiques nécessaires pour réduire le coût des transactions et les obstacles à cette adoption.
Le principal avantage de la mise en place d’une gestion améliorée des terres arables est, s’attend-on, une augmentation et une plus grande régularité dans la production, une amélioration de la résilience systémique et par conséquent une amélioration des modes de vie et de la sécurité alimentaire, ainsi qu’une réduction des risques productifs.
Les risques agricoles
Les exploitants agricoles doivent faire face à de nombreux risques, parfois simultanés, tels que la météo, les prix du marché et la maladie. La stratégie commerciale d’un exploitant agricole doit donc comprendre une certaine forme de gestion des risques.
Le travail de l’OCDE sur la gestion des risques dans l’agriculture conseille les gouvernements sur les politiques qui habilitent les exploitants agricoles à gérer leurs propres risques professionnels.
L’analyse de l’OCDE identifie trois niveaux de risques auxquels les exploitants agricoles peuvent devoir faire face :
- les risques normaux qui sont fréquents mais peu préjudiciables et qui sont typiquement gérés au niveau de la ferme ou du ménage comme par exemple de petites variations de prix et de production. Les impôts, les systèmes sociaux et de santé aident à faire face à de tels risques.
- les risques du marché, tels que les dommages causés par la grêle, sont plus ou moins fréquents et les pertes causées varient en amplitude.
- les risques provoqués par des catastrophes naturelles telles que les inondations, la sécheresse et les épidémies qui sont rares mais provoquent de gros dégâts chez un grand nombre d’exploitants agricoles. Le manque de certitudes qu’apportent ces événements et la possibilité de pertes substantielles font qu’il est difficile de trouver des solutions commerciales et qu’il y a une forte probabilité d’effondrement du marché.
Une approche holistique
L’approche standard concernant la gestion des risques en agriculture est linéaire. Les risques sont évalués par l’exploitant agricole qui établit alors une stratégie pour les gérer. Les décideurs des politiques agricoles considèrent alors ce risque particulier et la stratégie qui correspond plutôt que la situation générale. Par exemple, un risque tel que l’instabilité des prix poserait des problèmes aux exploitants agricoles et sans aucun marché à terme disponible pour toutes les denrées, le gouvernement peut décider d’intervenir sur les prix.
Cependant, les risques dans le domaine agricole ne sont pas indépendants mais liés les uns aux autres et font partie d’un système qui comprend tous les instruments disponibles, des stratégies aux politiques conçues pour gérer les risques. En prenant notre exemple de l’instabilité des prix, une hausse peut avoir été causée par la sécheresse et une baisse par la surproduction – deux risques qu’un exploitant agricole doit gérer. Pour gérer cette instabilité, il peut utiliser toutes sortes de stratégies, telles qu’un travail hors de la ferme, des économies ou la diversification des produits. Et les politiques gouvernementales peuvent comporter une intervention sur les prix mais aussi une aide financière directe aux exploitants agricoles.
Les analyses de l’OCDE demandent une approche holistique pour la gestion des risques qui se concentre sur l’interaction entre différents types de risques, les stratégies mises en place par les exploitants et l’ensemble des politiques gouvernementales qui touchent à cette gestion.
Les variations météorologiques génèrent des variations de productions et de récoltes. Certains de ces risques, tels que les catastrophes naturelles, sont systémiques, rares et provoquent d’énormes dégâts, sont susceptibles de mériter une intervention gouvernementale (OCDE, 2011). L’assistance en cas de sinistres est parfois fournie sous forme d’aide financière aux exploitants agricoles. D’autres risques peuvent être gérés à la ferme ou grâce à des instruments commerciaux tels que l’assurance. Cependant, les assurances qui offrent des subventions sont aussi utilisées par certains gouvernements pour régler l’assistance en cas de sinistre. Les décisions des exploitants agricoles, de ceux qui font les politiques agricoles et des compagnies d’assurance seront affectées par les changements climatiques, les conditions climatiques attendues à l’avenir et le niveau associé d’incertitude météorologique.
Les changements climatiques touchent la variabilité des conditions météorologiques et la variance et covariance des événements météorologiques, y compris une augmentation prévue de la fréquence et de l’ampleur des catastrophes naturelles. Ces tendances impliquent des changements qui concernent les récoltes, leurs moyennes et la répartition de leurs valeurs extrêmes ainsi que la pertinence de l’adoption de différents outils de gestion des risques. Ces implications seront différentes selon l’endroit et le produit récolté. Les fermes (p.ex. les fermes de culture) doivent réagir à ces développements et adapter leurs méthodes de travail, en changeant de cultures et de variétés cultivées et en adaptant leurs stratégies de gestion des risques. L’un des problèmes politiques majeurs est la mesure dans laquelle l’utilisation des différents instruments politiques peut gêner ou améliorer l’adaptation aux changements climatiques. D’un côté, on a avancé que la disponibilité d’assurances améliore potentiellement la résilience et la compétitivité. L’usage d’assurances dans ce cas peut être considéré comme une réponse d’adaptation aux changements climatiques. De l’autre, si les primes d’assurance et les aides financières gouvernementales protègent des bouleversements provoqués par le climat, les exploitants agricoles pourraient être moins enclins à changer de méthodes de production et de portefeuille d’activité.
La plupart des projections concernant les changements climatiques se font de 30 à 50 ans dans l’avenir et même jusqu’en 2100. Bien qu’il ne puisse pas sembler pertinent d’analyser les options politiques que les gouvernements peuvent être amenés à mettre en œuvre dans un avenir si éloigné, un tel exercice est utile pour deux raisons.
Tout d’abord, le développement de systèmes d’assurances efficaces nécessite des études à long terme et la mise en place de bases de données pour des périodes supérieures à 20 ans (OCDE, 2011). Ensuite, le scénario de changements climatiques marginaux apporte des informations sur une tendance à long terme, dont la réalisation temporelle est très incertaine. Si des systèmes d’assurances élaborés doivent être développés, il est nécessaire de prendre en compte la longue période de maturation impérative à rendre ces systèmes efficaces et l’incertitude au sujet de l’apparition des changements climatiques.
Ce document examine l’efficacité de différentes sortes d’assurances et d’aides financières gouvernementales pour atteindre l’objectif de la gestion des risques dans l’agriculture dans des conditions de changements climatiques. Le principal outil est un modèle de ferme pris au hasard. L’exemple est constitué de données de récoltes provenant de trois petits échantillons recueillis en Australie, dans la province canadienne du Saskatchewan et en Espagne. Bien que ces échantillons ne soient pas connus pour être représentatifs du pays ou de la province dans son intégralité, ils sont utilisés pour analyser plusieurs problèmes politiques : l’augmentation des demandes d’assurances faisant suite aux changements climatiques, comment les fermiers réagissent face à l’adaptation et l’implication de l’efficacité financière de ces politiques. Les élevages de bétail n’entrent pas en compte dans cette analyse même s’ils sont susceptibles d’être considérablement touchés par les changements climatiques.
Cinq différentes dimensions complexifient cette analyse.
Premièrement, il y a des incertitudes significatives au sujet de l’impact des changements climatiques sur les récoltes et les risques liés à la production. Il y a peu de renseignements disponibles et les différentes études sur le sujet donnent souvent des estimations différentes. Cette incertitude se trouve représentée dans trois scénarios différents de changements climatiques. Si le risque sur la production n’est pas touché par les changements climatiques, alors le risque sur l’environnement en cours dominera (scénario de base). Cependant, d’après certaines études empiriques, des changements des régimes climatiques pourraient affecter le risque productif et les chiffres les plus fiables réunis par le GIEC sont utilisés pour définir un scénario « marginal ». Enfin, les textes relatifs aux changements climatiques ont identifié une fréquence vraisemblablement plus élevée de catastrophes naturelles, que l’on retrouve dans un scénario des catastrophes naturelles.
L’incertitude quant à la nature exacte et la probabilité de ces scénarios est susceptible de rester une caractéristique structurelle des décisions prises pour l’environnement dans les années et décennies à venir.
Deuxièmement, il y a des incertitudes sur la manière dont les exploitants agricoles changeraient de comportement en réaction aux changements climatiques. Il est possible qu’ils ne prennent pas conscience des implications des changements climatiques et qu’ils n’adaptent donc pas leur perception des risques sur la production pas plus que leurs réponses. Cela signifie que les attentes des exploitants ne sont pas en conformité avec la connaissance scientifique. Il est aussi possible que les exploitants agricoles prennent conscience du nouveau risque environnemental et décident d’opérer des changements majeurs, comme le fait de s’investir dans de nouvelles méthodes de production ou dans d’autres variétés (adaptation structurelle).
Sinon, les exploitants agricoles peuvent décider de ne prendre que des décisions d’adaptation marginales comme des changements mineurs dans le calendrier des semis et des récoltes ou dans la composition de leur variété de production (adaptation par diversification).
Troisièmement, le risque sur la production a un composant fortement lié à la ferme ou idiosyncrasique, ce qui implique que différents types d’exploitations agricoles ont des profils de risques différents. La variabilité des produits et sa corrélation avec d’autres exploitations, denrées et indexes est spécifique à chaque endroit et à chaque ferme. Les exploitants agricoles qui partagent les mêmes risques peuvent être regroupés pour analyser l’impact différencié sur différentes exploitations.
Quatrièmement, les objectifs des politiques gouvernementales peuvent aussi varier. Certains gouvernements peuvent se concentrer principalement sur l’apport d’aides financières en cas de revenus extrêmement faibles chez les exploitants, alors que d’autres peuvent se concentrer sur la réduction totale des risques ou sur la variabilité du revenu des exploitants agricoles. Deux différents indicateurs peuvent être utilisés pour ces différents objectifs.
Cinquièmement, l’éventail des différents instruments politiques peut être très large. Dans ce document, nous avons réduit l’ensemble des instruments à quatre : les trois types de politiques d’assurance subventionnée. (rendement individuel, rendement régional et indice météo) et les aides financières qui sont octroyées lorsqu’une catastrophe est très étendue.
Effets des changements climatiques et leurs impacts sur les options de la politique de gestion des risques
Plusieurs implications des changements climatiques tels que la configuration des pluies et les changements dans la fertilisation du CO₂ influent sur la production agricole et les risques encourus. Le chapitre 1 identifie ces effets, et, d’après les textes empiriques disponibles, essaie de les quantifier en un scénario de changement climatique « fortement probable » catalogué « marginal ». Les interactions entre les politiques de gestion des risques et les stratégies d’adaptation dans les exploitations agricoles y sont débattues et analysées. Le modèle microéconomique décrit dans l’Annexe 1 avec une représentation de quatre instruments politiques de gestion des risques (aide financière et trois types d’assurances subventionnées fondées sur le rendement individuel, le rendement régional et l’indice météo) est utilisé pour faire une comparaison entre ce scénario « marginal » et un scénario de base qui exclut les changements climatiques. Ce modèle est appliqué à trois échantillons d’exploitations agricoles sélectionnés en Australie, au Saskatchewan (Canada) et en Espagne. Il mesure le rapport coût-efficacité des politiques envisagées dans les deux scénarios.
1) Effets des changements climatiques sur les risques dans l’agriculture et la répartition de la production
Les émissions de gaz à effet de serre peuvent être significatives pour l’agriculture de deux manières. Tout d’abord, une augmentation de la concentration de CO₂ dans l’atmosphère peut avoir un effet direct sur le taux de croissance des plantes cultivée et des mauvaises herbes. Ensuite, les changements climatiques conséquents au CO₂ peuvent faire modifier les niveaux et la variabilité de la température, des précipitations et de l’ensoleillement qui peuvent avoir une incidence sur la productivité agricole. Il existe de nombreux textes des années 70 relatifs à l’impact potentiel des changements climatiques sur la physiologie des plantes, qui continue d’être aujourd’hui un domaine actif de recherche. Les études mettent en lumière la complexité du sujet compte tenu des nombreuses incertitudes qui concernent la manière dont les changements climatiques affecteront des variables significatives pour la production agricole. La plupart des études se concentrent sur les implications des changements climatiques pour des niveaux moyens de variables climatiques et leur impact sur des niveaux moyens de productions et de rendement.
Il est difficile de généraliser ces résultats en des scénarios qui se concentrent sur la variabilité, qui est l’intérêt principal de la gestion des risques.
Effets de la fertilisation du CO₂
Si l’on ne pouvait associer les changements climatiques à l’augmentation du taux de CO₂ dans l’atmosphère, alors, globalement, les conséquences pour l’agriculture seraient probablement bénéfiques. Pour preuve, l’augmentation de la concentration en CO₂ augmenterait le taux de croissance des plantes. Il se peut qu’un taux de CO₂ deux fois plus élevé augmente le taux de photosynthèse de 30 à 100%, en fonction d’autres conditions environnementales telles que la température et l’humidité disponible (Pearch and Bjorkman, 1983). Un taux de CO₂ ambiant deux fois plus élevé provoque une baisse d’environ 40% de l’ouverture du stomate chez les plantes (Morison, 1987), ce qui peut réduire la transpiration de 23 à 46% (Cure and Acock, 1986). Il y a cependant des différences importantes entre les mécanismes de la photosynthèse chez différentes plantes de culture et par conséquent dans leurs réactions à l’augmentation des taux de CO₂.
Effets de l’augmentation des températures
La température est souvent un facteur déterminant de la longueur potentielle de la saison de croissance pour différentes cultures et a en général un effet puissant sur le calendrier des processus de développement et sur l’efficacité dont le rayonnement solaire est utilisé pour créer de la biomasse organique (Monteith, 1981). Le développement ne commence pas avant que la température ne franchisse un seuil. Le taux de croissance augmente généralement d’une façon linéaire jusqu’à un pic de température au-dessus duquel il diminue de la même manière (Squire and Unsworth, 1988).
Outre le nombre de jours de la saison de croissance, plusieurs formules ont été mises au point pour fournir des renseignements plus précis sur les effets de la température sur le développement des cultures telles que le degré jour de croissance (DJC) et l’unité thermique de croissance (UTC). Par exemple, Brant et al. (2008) rapportent le changement d’UTC dans divers scénarios de changements climatiques de leur analyse des impacts économiques des changements climatiques sur les fermes de culture de rentes au Québec.
Savoir si les cultures réagissent à des températures plus élevées par une augmentation ou une diminution de rendement dépend du fait de savoir si leur rendement est fortement limité par un manque de chaleur. Dans les régions froides très proches de la limite actuelle pour la culture arable, toute augmentation de température allant jusqu’à 7 à 9°C indiqués pour les latitudes élevées avec un taux de CO₂ deux fois plus élevé, peut, s’attend-on, améliorer le rendement des cultures céréalières. Par exemple, tout près de la limite nord actuelle de production de blé de printemps dans la région européenne de Russie, la production augmente d’environ 3%/°C, si l’on admet aucun changement simultané concernant les précipitations.
En Finlande, la production commerciale d’orge augmente de 3 à 5%/°C (Kettunen et al., 1988). Excepté dans les régions agricoles qui sont actuellement soumises à des contraintes dues à la température et au cœur des régions qui produisent aujourd’hui des céréales, telles que la Corn Belt nord-américaine, les terres basses européennes et l’Ukraine, une augmentation de la température mènerait probablement à une baisse des productions céréalières causées par une période plus courte de développement des cultures.
Effets des changements climatiques sur les précipitations
Dans la plupart des régions tropicales et équatoriales du monde, et sous des latitudes moyennement élevées, la production agricole est plus souvent limitée par la quantité d’eau disponible que par la température ambiante. Le fait d’être tributaire de la pluie, particulièrement pendant les phases cruciales du développement de la récolte, peut expliquer une bonne part des variations du potentiel agricole des régions tropicales. Ainsi, de nombreux plans utilisés pour cartographier les zones où se trouve un potentiel agricole dans le monde ont adopté une forme de rapport entre les précipitations et l’évaporation potentielle pour délimiter les zones où il y a de l’humidité, qui sont alors superposées sur des cartes de températures et des sols pour indiquer des zones agro-écologiques. On trouve généralement une relation positive forte entre les précipitations et la production céréalière dans les principales régions du monde exportatrices de céréales situées à une latitude moyenne, telles que les Grandes Plaines des USA et l’Ukraine.
Il existe relativement peu d’études concernant les effets combinés de changements possibles des températures et des précipitations sur la production agricole ; et celles qui existent sont fondées sur une variété de méthodes différentes. Une revue des résultats publiés auparavant provenant de 10 études en Amérique du Nord et en Europe (Warrick et al., 1986) faisait remarquer qu’un réchauffement nuit généralement aux productions de blé et de maïs des régions céréalière de latitude moyenne. S’il n’y a aucun changement concernant les précipitations (ou le rayonnement solaire), un réchauffement léger ( 1°C) pourrait réduire les productions moyennes d’environ 10 7%. De plus, moins de précipitations pourraient aussi faire diminuer les récoltes de blé et de maïs de ces régions nourricières. Une combinaison d’une augmentation de température ( 2°C) et d’une baisse de précipitations pourrait faire baisser les récoltes moyennes de plus d’un cinquième.
Effets sur les nuisibles et les maladies.
Des études suggèrent que des augmentations de température pourraient étendre le périmètre de prolifération de certains insectes nuisibles limités actuellement par la température. Une menace majeure est l’installation de « nouveaux » nuisibles ou de nuisibles migrants puisque les conditions climatiques leurs deviennent plus favorables. Dans les régions tempérées froides où les insectes nuisibles et les maladies ne sont pas actuellement un problème préoccupant, les dégâts sont susceptibles d’augmenter avec des conditions climatiques plus chaudes. La plupart des maladies qui touchent l’agriculture ont le potentiel d’atteindre des niveaux graves dans des conditions climatiques plus chaudes. Les dégâts causés par les pathogènes fongiques et bactériens seront probablement aussi plus importants dans les régions où les précipitations augmentent (Beresford et Fullerton, 1989).
Effet des catastrophes naturelles
Les effets importants qui proviennent des changements climatiques comprennent ceux sur la variabilité et la fréquence des catastrophes naturelles. L’équilibre entre pertes et profits dans l’agriculture commerciale dépend souvent de la fréquence relative de conditions météorologiques favorables ou défavorables : par exemple, dans les prairies canadiennes, une contrainte majeure pour une production rentable de blé est liée à la probabilité de l’apparition de la première gelée d’automne avant que la récolte ne soit prête (Robertson, 1973). Les informations relatives aux variations de températures et aux précipitations sont très rares dans les scénarios de changements climatiques.
On s’attend à ce que la plus grande partie des impacts dus aux changements climatiques sur l’agriculture soient liés aux catastrophes naturelles. Une plus grande fréquence de jours très chauds met en danger les récoltes et fait considérablement augmenter les coûts. Dans le centre des États-Unis, le nombre de jours où la température dépasse les 35°C, en particulier au moment du remplissage du grain, a un effet négatif important sur les récoltes de maïs et de blé (Thompson, 1975 ; McQuigg, 1981 ; Ramirez et Bauer, 1973). L’incidence de ces jours très chauds est susceptible d’augmenter substantiellement, avec une augmentation relativement faible de la température moyenne. L’augmentation du risque de stress dû à la chaleur sur la production agricole et le bétail, conséquence du réchauffement climatique, pourrait être particulièrement importante dans les régions tropicales et subtropicales où des céréales qui poussent normalement sous un climat tempéré sont aujourd’hui cultivées tout près de leur limite de tolérance à la chaleur.
Des changements concernant les précipitations pourraient aussi avoir un impact amplifié. Par exemple, si les précipitations moyennes en mars dans le Corn Belt (qui sont d’environ 100 mm) diminuaient de 10% (une quantité projetée par certains Modèles de Circulation Générale dans un climat de 2 CO₂), cela augmenterait de 46% la probabilité de précipitations de moins de 25mm. Pour le bétail, les cultures et les arbres, une diminution de 1% des précipitations pourrait signifier que les pertes de production liées à la sécheresse augmentent de moitié (Waggoner, 1983). À notre connaissance, il n’existe pas d’information quantifiable sur les impacts dus à une fréquence plus élevée de catastrophes naturelles sur la variabilité productive.
Les impacts des changements climatiques sur les instruments de la gestion des risques en Australie
Cette partie se concentre sur l’analyse des décisions de la gestion des risques au niveau de l’exploitation agricole en Australie. On utilise une version simplifiée du modèle développé par l’OCDE (2011). Elle ne représente pas la politique australienne relative à la sécheresse dans son intégralité. Elle exclut les bonifications d’intérêt et se concentre sur trois formes potentielles d’assurance et une aide financière relative aux catastrophes naturelles que l’on ne peut pas vraiment comparer aux ECRP.
Brève description techniques du modèle et des données australiens
Le modèle est fondé sur des micro-données provenant d’exploitations agricoles d’une superficie de 315 654 m² en Australie qui produisent du blé, de l’orge et colza et qui ont des revenus provenant d’autres activités (élevage). Les données couvrent une période allant de 2003 à 2008. Pour examiner l’impact de différents instruments de gestion des risques, on avait développé une typologie des exploitations agricoles en fonction des risques qu’elles encourraient.
On a identifié trois ensembles de genres d’exploitation agricole dans l’échantillon en utilisant la méthode d’analyse des ensembles décrite par Kinawa et LeThi (2011).
- les exploitations agricoles à taux de risques bas qui ont un niveau de production élevé, et dont la production et les revenus ne varient pas. Elles tendent aussi à avoir peu de corrélation avec les risques systémiques de production. Elles représentent 14% des exploitations de l’échantillon.
- les exploitations agricoles à taux de risque moyen qui ont un niveau de production moyen, et dont les revenus et la production varient. Elles représentent 53% des exploitations de l’échantillon.
- les exploitations agricoles à haut risque qui ont un niveau de production bas, et dont la production et les revenus varient beaucoup. Elles tendent à avoir une corrélation moyenne avec les risques systémiques de production. Elles représentent 32% de l’échantillon.
Le rôle des gouvernements dans les risques liés à l’agriculture
Ces dernières années ont été agitées dans le domaine agricole. L’instabilité des prix augmente, avec des retournements aigus dans la production et les prix de mise sur le marché. Les marchés ont été touchés par des perturbations macro-économiques, des flambées de maladies et des conditions climatiques défavorables telles que la sécheresse et les inondations. Ces dernières peuvent voir leur fréquence augmenter à cause des changements climatiques. Avec des politiques agricoles qui s’éloignent plus de la production et des prix, les exploitants sont désormais plus exposés à la loi du marché que par le passé.
La gestion des risques dans l’agriculture est aujourd’hui un outil essentiel pour que les exploitants agricoles anticipent les crises, les évitent et y réagissent. Un système efficace de gestion des risques dans l’agriculture préservera le niveau de vie de ceux qui en vivent, renforcera la viabilité des commerces agricoles et mettra en place un environnement qui défend l’investissement dans le secteur agricole.
Recommandations
- les politiques gouvernementales devraient suivre une approche holistique dans la gestion des risques, en estimant tous les risques et les relations qu’ils entretiennent les uns avec les autres et en évitant de se concentrer sur une seule cause de risques telle que les prix. Les gouvernements peuvent aider les exploitants agricoles à inventorier et gérer leurs propres risques en les informant et en les formant.
- les politiques de gestion des risques agricoles devraient se concentrer sur les risques de catastrophes naturelles qui sont rares mais causent des dégâts importants chez un grand nombre d’exploitants agricoles en même temps. Des plans sur des événements incertains devraient définir à l’avance les procédures, les responsabilités et les limites de la réponse politique ;
- l’assurance subventionnée est un moyen d’apporter de l’aide en cas de sinistre mais elle tend à repousser le développement des marchés d’assurance privés et n’a pas réussi à empêcher qu’une aide ad hoc supplémentaire soit accordée après la catastrophe.
- faciliter de bonnes conditions de départ – information, régulation et formation – devrait être le principal rôle des gouvernements dans le développement d’outils de gestion des risques fondés sur le marché, tels que les marchés à terme, l’assurance et les contrats commerciaux.
- les politiques gouvernementales ne devraient pas fournir d’aide pour traiter les risques normaux. La gestion des risques normaux devrait être du ressort des exploitants agricoles eux-mêmes. Des prix ou des aides financières minimum mis en œuvre lorsque les prix ou les recettes sont peu élevés peuvent même être contre-productifs puisqu’ils tendent à inciter l’emploi de méthodes agricoles plus risquées.
Types et niveaux de risques
Il y a différentes types et niveaux de risques dans l’agriculture qui appellent des réactions différentes
- les variations normales de production, de prix et de météo ne nécessitent pas de réponse politique spécifique. Elles peuvent être gérées directement par les exploitants agricoles puisqu’elles font partie de la stratégie commerciale normale.
- À l’opposé, les catastrophes naturelles, qui sont peu courantes, touchent de nombreux ou tous les exploitants sur une zone très étendue. Elles ne pourront habituellement pas être traitées par les exploitants agricoles ou les marchés qui n’auront pas la capacité à faire face. Une sécheresse terrible et très étendue en est un exemple. La survenue et la propagation d’une maladie fortement contagieuse et destructrice en est un autre. Les gouvernements peuvent avoir besoin d’intervenir.
- Entre les niveaux normaux et catastrophiques de risque se trouve un niveau financier que l’on peut traiter à l’aide d’outils commerciaux tels que l’assurance et les marchés à terme ou grâce à des accords coopératifs entre les exploitants agricoles. Des exemples de tels risques professionnels comprennent les dommages causés par la grêle et les variations de prix du marché.
Les politiques qui induisent des pratiques agricoles plus risquées
Les prix minimum d’intervention pour les céréales de l’Union Européenne induisent les exploitants agricoles (au Royaume-Uni et en Espagne) à se tourner exclusivement vers des produits à haut rendement, ce qui réduit par conséquent la diversification. Ces politiques ne sont efficaces que dans la mesure où elles réduisent la variabilité des rendements quand le prix d’intervention est assez bas ; au-delà de ce niveau, il se peut qu’il n’y ait aucune réduction dans la variabilité des revenus. Le même effet d’éviction se retrouve dans les assurances subventionnées versées en Espagne et au Canada : la production tend à se concentrer sur les produits assurables.
Les paiements de revenus qui sont liés à l’évolution des prix ou des recettes induisent aussi des comportements agricoles plus risqués. Par exemple, le programme canadien AgriStability a été fondé pour réduire la demande d’assurance et augmenter la spécialisation. Des paiements fortement découplés, tels que le régime de paiement unique dans l’Union Européenne se trouve avoir un très petit effet d’éviction. On trouve les mêmes résultats au Canada avec le programme AgrInvest. Ces politiques n’affectent pas beaucoup la variabilité des revenus mais fournissent un revenu stable qui facilite l’épargne et l’emprunt en cas de besoin.
Stabilisation des prix ?
Les gouvernements ont souvent supposé que la réponse aux risques dans l’agriculture était la stabilisation des prix. En fait, s’ils appliquent cette mesure, il se pourrait qu’ils augmentent vraiment la variabilité des revenus et produisent des effets contraires à ceux escomptés. Pour les exploitants agricoles de nombreux pays de l’OCDE, les années où les prix sont bas sont aussi les années des meilleurs rendements. Des analyses statistiques montrent que cette corrélation a de l’importance parce qu’elle réduit la variabilité des revenus. La stabilisation des prix sape ce lien naturel de réduction des risques. Les politiques sur les prix peuvent induire des comportements plus risqués de la part des exploitants agricoles car les prix garantis les autorisent à se spécialiser dans des productions ou des méthodes qui ne sont pas particulièrement adaptées à leur environnement. Plus les prix d’intervention sont élevés, plus grande est la probabilité que l’effet final soit une augmentation de la variabilité du revenu pour certains exploitants agricoles.
Les interventions sur les prix isoleront les paysans des fondamentaux sous-jacents du marché, tels que des prix élevés qui signalent une baisse de la production ou des prix bas qui indiquent une surproduction. Les gouvernements finissent par endosser le complètement le fardeau de la gestion des risques, ce qui coûte cher aux consommateurs et à ceux qui paient des impôts car les actions gouvernementales n’ont pas laissé de place aux efforts personnels des exploitants agricoles ni au secteur privé.
Quel rôle pour les exploitants agricoles, le secteur privé et les gouvernements ?
En raison des spécificités de l’exposition aux risques, aux institutions et à l’histoire, il n’y a aucun ensemble optimal de politique de gestion des risques applicable à tous les pays ou à tous les exploitants agricoles. Chacun doit mettre en œuvre une stratégie qui reflète sa propre situation, ses possibilités et institutions. Cependant, certains principes peuvent guider le développement de ces stratégies.
Les risques normaux
À l’intérieur des types et des niveaux de risques normaux, les exploitants agricoles sont responsables de la gestion de leurs propres risques professionnels. L’ensemble des stratégies de gestion des risques est décidé au niveau de l’exploitation ou du ménage, en particulier pour les petits risques fréquents « normaux » concernant la production, les prix ou la météo. En effet, les exploitants agricoles connaissent mieux leur environnement individuel de risques et savent combien de risques ils sont disposés à assumer.
La diversification est un élément clé de la gestion des risques dans tous les secteurs, y compris dans l’agriculture. Ce n’est pas une stratégie de gestion des risques dépassée ou démodée. Diversifier l’intérieur ou l’extérieur de l’exploitation sera probablement une stratégie de gestion des risques efficace, en particulier si les exploitants agricoles sont bien informés des choix qui s’offrent à eux. Bien sûr, il est nécessaire pour les exploitants agricoles d’échanger les gains en terme de variabilité réduite des ressources contre des économies à échelle réduite. La meilleure combinaison d’outils sera spécifique à chaque exploitation agricole.
Il se peut que les gouvernements aient besoin de jouer un rôle dans les niveaux de risque normaux en encourageant les exploitants agricoles à développer leurs propres stratégies de gestion des risques. Des programmes de formation concernant l’utilisation des techniques de gestion des risques comprenant de bonnes pratiques agricoles, le rôle de la diversification et l’utilisation de marchés à terme et d’assurances peuvent améliorer la capacité des exploitants agricoles à évaluer et à gérer leurs risques en utilisant une variété d’outils commerciaux et agricoles.
L’impact sur le revenu et des avances sur la sécurité sociale peuvent être ajustés aux besoins des exploitants agricoles. Par exemple, payer ses impôts sur un revenu imposable moyen pendant quelques années peut aider les exploitants à faire face à des revenus qui varient d’une année à l’autre. Des allégements fiscaux pour inciter à l’épargne peuvent aussi les encourager à régulariser leurs revenus d’une année sur l’autre.
Les risques du marché
Certains types ou niveaux de risques peuvent être traités en utilisant les instruments du marché. Certaines grosses exploitations agricoles qui travaillent pour l’exportation, certaines coopératives et certains industries en aval font un usage direct de contrats de marché à terme pour se couvrir du risque lié aux prix. Beaucoup plus d’exploitants agricoles profitent indirectement des mécanismes de découverte des prix que ces marchés proposent.
Des contrats de production et de marchés entre les exploitants agricoles et l’industrie ou les coopératives en aval est un autre outil important de gestion des risques de mieux en mieux élaboré. Les gouvernements ont un rôle à jouer pour s’assurer que le système judiciaire soutient correctement le développement de ces contrats, en permettant des transactions assez flexibles et sûres. Les gouvernements peuvent aussi apporter leur aide en formant les exploitants agricoles et leur organisations afin qu’ils soient mieux capables d’utiliser seuls ces instruments.
Les risques liés aux catastrophes naturelles
Les gouvernements ont un rôle important à jouer dans la gestion des risques liés aux catastrophes naturelles. Elles sont définies comme étant des événements rares mais de grande envergure qui causent des dégâts significatifs sur une région étendue et chez de nombreux exploitants, dans une mesure où ni les producteurs industriels ni les instruments commerciaux ne puissent y faire face.
Quand une catastrophe (temps désastreux, épidémie…) se produit, le gouvernement subira des pressions sociales, médiatiques et politiques qui le pousseront à agir. Un ensemble de procédures et un partage clair des responsabilités entre le gouvernement et les producteurs, défini comme faisant partie d’un plan d’urgence, sont nécessaires pour gérer de telles pressions et la bonne gestion des catastrophes. Il devrait comprendre des critères de déclenchement explicite et une définition des types et des niveaux d’assistance nécessaires. Il est important de trouver l’équilibre juste entre des règles décidées par avance et des décisions discrétionnaires prises après la catastrophe. Dans le cas contraire, un recours précipité à des décisions ad hoc sapera les plans d’urgence.
Il est aussi nécessaire que les gouvernements évitent de créer des risques moraux, par exemple que les exploitants agricoles ne prennent pas certaines précautions car ils savent par expérience que quoi qu’il advienne, le gouvernement interviendra. Des cadres et des plans prédéterminés existent sous différentes formes pour les épidémies de maladies animales et végétales dans tous les pays de l’OCDE et pourraient ainsi être mis en place pour les catastrophes naturelles.
Cela étant dit, la définition des limites entre les différents risques est un défi majeur de gouvernance. Les limites entre les trois types et niveaux de risques dépendent du profil spécifique du risque et du cadre institutionnel et politique qui prévalent dans chaque pays et région. Les études de l’OCDE sur l’Australie, le Canada, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande et l’Espagne montrent que les limites sont rarement bien définies dans les règlements gouvernementaux, et les politiques empiètent souvent sur les types et niveaux de risques professionnels et normaux.
Généralement, les réformes des politiques de gestion des risques devraient mettre l’accent sur l’amélioration de l’efficacité des systèmes disponibles plutôt que de créer de nouvelles institutions. Elles devraient s’appuyer sur les informations existantes, les accords institutionnels et faire respecter la possibilité d’avoir accès à ces informations. Le système de gestion des risques doit être compris comme un investissement à long terme dans un accord précis qui définit les responsabilités des producteurs, du gouvernement et des marchés et qui permet l’évolution et le développement de solutions adéquates dans différents types et niveaux de risques.
L’information est la clé du succès de la gestion des risques.
L’un des problèmes principaux dans la conception des instruments de gestion des risques, que ce soit dans le secteur privé ou au gouvernement, est ce que les économistes appellent l’information asymétrique. Exprimé le plus simplement, les producteurs ont des informations fiables sur les conditions de leurs affaires et sont très bien placés pour évaluer les risques, mais le secteur privé et les gouvernements n’ont pas accès aux mêmes niveaux d’information. Les exploitants agricoles sont encouragés à divulguer cette information d’une manière favorable à leurs impôts, paiements ou assurance subventionnées. Cela rend difficile sur un plan privé ou appuyé par le gouvernement d’établir le calcul initial relatif au type et à la fréquence des risques qui peuvent être couverts par une assurance.
Si les interventions gouvernementales à la suite d’une catastrophe sont fondées sur des critères préétablis, l’information est cruciale pour le déclenchement de l’aide et pour en déterminer l’ampleur. Dans ce domaine, il peut aussi y avoir de graves problèmes d’information qui gênent une application stricte des protocoles préétablis. Les gouvernements peuvent avoir des difficultés à évaluer l’ampleur de la catastrophe et des dégâts qui en résultent, alors qu’une forte pression publique qui demande une intervention rapide. Les protocoles préétablis doivent reconnaître cette difficulté et s’assurer que les décisions prises sont fondées sur des informations disponibles pertinentes. Certains gouvernements essaient de gérer les risques de catastrophes par l’assurance car les compagnies d’assurance ont les moyens et les connaissances pour évaluer rapidement les dégâts. L’aide aux assurances est l’une des deux mesures de gestion des risques comprises comme des mesures non imposées dans la boîte verte de l’Accord sur l’Agriculture de l’OMC énoncées comme suit « aide financière ou appui à l’assurance des récoltes en cas de catastrophes naturelles et mesure de stabilisation du paiement des revenus.
Inconvénients des assurances subventionnées
L’appui du public pour l’assurance des produits agricoles, pour soutenir les producteurs ayant subi une catastrophe naturelle, a l’avantage d’un contrat formel, incluant la participation financière des exploitants agricoles, l’expertise de l’évaluation des dommages et un paiement relativement rapide des indemnités. Cependant, les expériences menées dans plusieurs pays comme le Canada, les Pays-Bas, l’Espagne et les États-Unis montrent que les assurances subventionnées ne remplacent pas totalement une assistance ad hoc et qu’il reste des difficultés dans la définition des limites des risques dus aux catastrophes naturelles qui peuvent recevoir une aide de la part des assurances.
Des expériences menées au Canada et en Espagne montrent aussi que les programmes d’assurances subventionnées n’ont pas, comme cela était souvent prévu, mené au développement d’un marché privé pour l’assurance des produits agricoles. Les gouvernements devraient faciliter la création et le partage d’informations et de bases de données qui améliore l’évaluation des risques par les exploitants agricoles et les assureurs pour permettre de dépasser l’obstacle de la mise en place de systèmes d’assurances viables. Cela pourrait mettre en valeur la compétitivité dans le domaine de l’assurance, ouvrir des voies à des partenariats public-privé et favoriser le développement de politiques d’assurances innovantes telles que celles basées sur un indice météorologique. Ces partenariats devraient se concentrer sur l’information alors que les assurances subventionnées abandonneraient les risques autres que ceux des catastrophes naturelles qui pourraient être couverts par des outils fondés sur un marché non subventionné ou grâce aux stratégies commerciales des exploitants agricoles. Si le système d’assurance n’est pas capable de faire la différence entre d’un côté l’assistance en cas de catastrophe naturelle et, d’un autre, l’amélioration du marché, les assurances peuvent tout simplement devenir un autre mécanisme d’aide agricole et une source rentable du domaine de l’assurance, plutôt qu’un outil de gestion des risques.
Préparer l’avenir
La gestion des risques est et restera une clé des politiques agricoles. Les changements climatiques sont susceptibles d’augmenter la probabilité de catastrophes naturelles. Les risques liés à ces catastrophes affectant l’agriculture continueront de nécessiter une action gouvernementale pour assurer un rétablissement rapide. C’est particulièrement le cas en ce qui concerne les risques et les stratégies de gestion des risques qui impliquent des éléments extérieurs comme les risques dus aux nuisibles et aux maladies. Le défi à venir est de séparer cette politique d’assistance légitime et objective en cas de catastrophe de la gestion des « risques normaux » et de fournir une aide générale pour les revenus de l’agriculture.
L’application de ce cadre aux économies émergentes et aux pays en voie de développement, qui, s’attend-on, seront les plus touchés par les changements climatiques, nécessitera des adaptations significatives. Ces pays ont des risques et des profils institutionnels spécifiques. De plus, leurs gouvernements auront probablement des priorités différentes, tels que des objectifs de sécurité alimentaire plutôt que de stabilisation des revenus.
L’OCDE s’est déjà attelée à la tache dans les domaines suivants : les risques liés aux maladies animales, la gestion des risques par les exploitants agricoles dans des conditions de changement climatique, et la gestion des risques dans les économies émergentes et en voie de développement qui se concentrent sur l’insécurité alimentaire.
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